國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計(jì)秩序

促進(jìn)注冊會計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的意見

國辦發(fā)〔2021〕30號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

改革開放以來，我國注冊會計(jì)師行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，服務(wù)范圍不斷拓展，行業(yè)發(fā)展總體向好，在維護(hù)資本市場秩序和社會公眾利益、提升會計(jì)信息質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效率等方面發(fā)揮了重要作用，但同時也存在會計(jì)師事務(wù)所“看門人”職責(zé)履行不到位、行業(yè)監(jiān)管和執(zhí)法力度不足等問題，企業(yè)財務(wù)會計(jì)信息失真、上市公司財務(wù)造假等現(xiàn)象時有發(fā)生。為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的決策部署，切實(shí)加強(qiáng)會計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管，遏制財務(wù)造假，有效發(fā)揮注冊會計(jì)師審計(jì)鑒證作用，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計(jì)秩序、促進(jìn)注冊會計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，切實(shí)增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，以全面提升注冊會計(jì)師行業(yè)服務(wù)國家建設(shè)能力為目標(biāo)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，緊抓質(zhì)量提升主線，守住誠信操守底線，筑牢法律法規(guī)紅線。堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)并重、治標(biāo)與治本結(jié)合，樹立系統(tǒng)觀念，做好統(tǒng)籌謀劃，努力構(gòu)建部門協(xié)同、多方聯(lián)動、社會參與的監(jiān)管工作格局，有效解決突出問題，切實(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)管，逐步完善行業(yè)治理，顯著優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境，持續(xù)提升審計(jì)質(zhì)量，為維護(hù)社會公平正義、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、保障國家經(jīng)濟(jì)安全提供有力支撐。

（二）工作原則。

——誠信為本，質(zhì)量為先。將誠信建設(shè)作為行業(yè)發(fā)展的生命線，始終堅(jiān)持質(zhì)量至上的發(fā)展導(dǎo)向，持續(xù)提升注冊會計(jì)師執(zhí)業(yè)能力、獨(dú)立性、道德水平和行業(yè)公信力。

——從嚴(yán)監(jiān)管，從嚴(yán)執(zhí)法。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)決糾正違反職業(yè)規(guī)范和道德規(guī)范的重大問題，嚴(yán)厲打擊會計(jì)審計(jì)違法違規(guī)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，做到“零容忍”，曝光典型案例，樹行業(yè)正氣。

——歸位盡責(zé)，協(xié)同發(fā)力。加強(qiáng)監(jiān)管部門之間、政府部門和行業(yè)協(xié)會之間的溝通協(xié)作，進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化信息共享，形成監(jiān)管合力。

——綜合施策，多措并舉。加強(qiáng)注冊會計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的系統(tǒng)性、協(xié)同性，綜合運(yùn)用行政監(jiān)管、市場約束、行業(yè)自律、社會監(jiān)督等多種方式手段，優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境，凈化行業(yè)風(fēng)氣，督促會計(jì)師事務(wù)所提升內(nèi)部管理水平，提高行業(yè)監(jiān)管效能。

——著眼長遠(yuǎn)，常抓不懈。立足當(dāng)前，強(qiáng)化法律法規(guī)和職業(yè)道德要求，狠抓審計(jì)職業(yè)規(guī)范，集中解決突出問題；著眼長遠(yuǎn)，與時俱進(jìn)完善相關(guān)基礎(chǔ)制度規(guī)范，形成長效機(jī)制，全面提升行業(yè)監(jiān)管能力和治理水平。

二、依法整治財務(wù)審計(jì)秩序

（三）依法加強(qiáng)從事證券業(yè)務(wù)的會計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管。行業(yè)主管部門嚴(yán)格履行職責(zé)，充實(shí)財會監(jiān)督檢查力量，推動形成專業(yè)化執(zhí)法檢查機(jī)制，對從事證券業(yè)務(wù)的會計(jì)師事務(wù)所開展有效日常監(jiān)管。出臺會計(jì)師事務(wù)所監(jiān)督檢查辦法，突出檢查重點(diǎn)，提高檢查頻次，嚴(yán)格處理處罰，建立自查自糾報告機(jī)制，強(qiáng)化會計(jì)師事務(wù)所責(zé)任。完善相關(guān)部門對從事證券業(yè)務(wù)的會計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力，對會計(jì)師事務(wù)所和上市公司從嚴(yán)監(jiān)管，依法追究財務(wù)造假的審計(jì)責(zé)任、會計(jì)責(zé)任。加強(qiáng)財會監(jiān)督大數(shù)據(jù)分析，對財務(wù)造假進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。

（四）嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為并曝光典型案例。上下聯(lián)動、依法整治各類違法違規(guī)行為，特別是針對當(dāng)前行業(yè)內(nèi)較為突出的會計(jì)師事務(wù)所無證經(jīng)營、注冊會計(jì)師掛名執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)售賣審計(jì)報告、超出勝任能力執(zhí)業(yè)、泄露傳播涉密敏感信息等，堅(jiān)決糾正會計(jì)師事務(wù)所串通舞弊、喪失獨(dú)立性等違反職業(yè)規(guī)范和道德規(guī)范的重大問題。梳理一批財務(wù)會計(jì)領(lǐng)域違法違規(guī)典型案件，形成各部門共同行動清單，區(qū)分不同情況依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決做到“零容忍”，對影響惡劣的重大案件從嚴(yán)從重處罰，對違法違規(guī)者形成有效震懾。加大典型案例曝光力度，對全社會、全行業(yè)形成警示。

（五）加快推進(jìn)注冊會計(jì)師行業(yè)法律和基礎(chǔ)制度建設(shè)。制定注冊會計(jì)師行業(yè)基礎(chǔ)性制度清單，及時跟進(jìn)健全相關(guān)制度規(guī)定，建立健全制度化、常態(tài)化的長效機(jī)制。推動加快修訂注冊會計(jì)師法，進(jìn)一步完善行政強(qiáng)制措施、豐富監(jiān)管工具、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)、加大處罰力度。合理區(qū)分財務(wù)造假的企業(yè)會計(jì)責(zé)任和會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)責(zé)任，明確其他單位向注冊會計(jì)師出具不實(shí)證明的法律責(zé)任。完善會計(jì)師事務(wù)所組織形式相關(guān)規(guī)定，明確公眾利益實(shí)體審計(jì)要求。按照過罰相當(dāng)原則依法處理涉會計(jì)師事務(wù)所責(zé)任案件，研究完善會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師法律責(zé)任相關(guān)司法解釋，進(jìn)一步明確特殊普通合伙會計(jì)師事務(wù)所的民事責(zé)任承擔(dān)方式。完善維護(hù)信息安全要求，明確境外機(jī)構(gòu)和人員入境執(zhí)業(yè)等相關(guān)監(jiān)管規(guī)定?？茖W(xué)合理確定會計(jì)師事務(wù)所從事上市公司等特定實(shí)體審計(jì)業(yè)務(wù)的具體要求，統(tǒng)一公開相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合實(shí)際優(yōu)化會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師審計(jì)輪換機(jī)制。

（六）建立健全監(jiān)管合作機(jī)制。建立跨部門合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財會監(jiān)督與其他方面監(jiān)督有機(jī)貫通、協(xié)同發(fā)力。建立注冊會計(jì)師行業(yè)年度工作會議和日常聯(lián)席會議機(jī)制，整合力量、凝聚共識，切實(shí)形成監(jiān)管合力，及時研究解決制約行業(yè)發(fā)展的突出問題，不斷提升行業(yè)監(jiān)管水平。針對財務(wù)會計(jì)領(lǐng)域跨區(qū)域、跨行業(yè)的突出問題，加強(qiáng)中央與地方之間、部門之間監(jiān)管協(xié)調(diào)。依法依規(guī)開展跨境會計(jì)審計(jì)監(jiān)管合作，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)信息安全和企業(yè)合法權(quán)益，增強(qiáng)國際公信力和影響力。

三、強(qiáng)化行業(yè)日常管理

（七）強(qiáng)化國家統(tǒng)一的會計(jì)制度貫徹實(shí)施。完善企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則體系，修訂相關(guān)指南、案例等，加強(qiáng)培訓(xùn)和實(shí)務(wù)指導(dǎo)，及時解決貫徹實(shí)施中存在的突出問題。制定推廣會計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，開展企業(yè)會計(jì)報表電子報送試點(diǎn)，推動部門間會計(jì)數(shù)據(jù)共享。推動加快修訂會計(jì)法，進(jìn)一步明確會計(jì)核算、內(nèi)部控制、信息化建設(shè)等要求，豐富監(jiān)管手段，大幅提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大財務(wù)造假法律責(zé)任追究力度，推進(jìn)會計(jì)誠信體系建設(shè)，全面提升企業(yè)會計(jì)信息質(zhì)量。

（八）加強(qiáng)行業(yè)日常監(jiān)管和信用管理。加強(qiáng)信息化建設(shè)，構(gòu)建注冊會計(jì)師行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺，通過業(yè)務(wù)報備、電子證照和簽章等手段加強(qiáng)日常監(jiān)測，提升監(jiān)管效率和水平。探索建立審計(jì)報告數(shù)據(jù)單一來源制度，推動實(shí)現(xiàn)全國范圍“一碼通”，從源頭治理虛假審計(jì)報告問題。出臺注冊會計(jì)師行業(yè)嚴(yán)重失信主體名單管理辦法，依法依規(guī)共享和公開相關(guān)信息并實(shí)施聯(lián)合懲戒。暢通投訴舉報渠道，建立統(tǒng)一的行業(yè)舉報受理平臺，完善投訴舉報辦理機(jī)制，做到“接訴必應(yīng)、限時核查，查實(shí)必處、處則從嚴(yán)”。

（九）完善審計(jì)準(zhǔn)則體系和職業(yè)道德規(guī)范體系。立足我國注冊會計(jì)師執(zhí)業(yè)實(shí)踐，結(jié)合準(zhǔn)則國際趨同等需要，及時修訂完善審計(jì)準(zhǔn)則體系并推動落地實(shí)施。加強(qiáng)職業(yè)道德守則宣傳、培訓(xùn)和實(shí)施指導(dǎo)，針對職業(yè)規(guī)范和道德規(guī)范執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)，指導(dǎo)會計(jì)師事務(wù)所改進(jìn)審計(jì)程序，增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性，提高應(yīng)對財務(wù)舞弊的執(zhí)業(yè)能力。

四、優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境和能力

（十）引導(dǎo)會計(jì)師事務(wù)所強(qiáng)化內(nèi)部管理。加強(qiáng)會計(jì)師事務(wù)所一體化管理，出臺一體化管理辦法，建立可衡量、可比較的指標(biāo)體系，引導(dǎo)會計(jì)師事務(wù)所在人員調(diào)配、財務(wù)安排、業(yè)務(wù)承接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息化建設(shè)方面實(shí)行統(tǒng)一管理，建立健全公開、透明、規(guī)范的一體化管理檢查評估程序。進(jìn)一步完善會計(jì)師事務(wù)所綜合排名機(jī)制，將一體化管理檢查評估結(jié)果作為排名的重要依據(jù)，引導(dǎo)會計(jì)師事務(wù)所對標(biāo)對表加強(qiáng)內(nèi)部管理。結(jié)合大、中、小型會計(jì)師事務(wù)所特點(diǎn)，每年從一體化管理、信息化管理、“專精特”發(fā)展等方面樹立典型示范，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。著力培育一批國內(nèi)領(lǐng)先、國際上有影響力的會計(jì)師事務(wù)所，助力更多自主品牌會計(jì)師事務(wù)所走向世界。

（十一）推進(jìn)以質(zhì)量為導(dǎo)向的會計(jì)師事務(wù)所選聘機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)對企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管合力。完善國有企業(yè)、上市公司選聘會計(jì)師事務(wù)所有關(guān)規(guī)定，壓實(shí)企業(yè)審計(jì)委員會責(zé)任，科學(xué)設(shè)置選聘會計(jì)師事務(wù)所指標(biāo)權(quán)重，提高質(zhì)量因素權(quán)重，降低價格因素權(quán)重，完善報價因素評價方式，引導(dǎo)形成以質(zhì)量為導(dǎo)向的選聘機(jī)制，從源頭有效遏制惡性競爭。加強(qiáng)對選聘相關(guān)規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督，對違反規(guī)定的企業(yè)和壓價競爭的會計(jì)師事務(wù)所嚴(yán)肅追責(zé)并公告。

（十二）提升會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)風(fēng)險承擔(dān)能力。完善職業(yè)責(zé)任保險制度，修訂《會計(jì)師事務(wù)所職業(yè)責(zé)任保險暫行辦法》，根據(jù)資本市場發(fā)展和證券業(yè)務(wù)現(xiàn)狀，充分考慮會計(jì)師事務(wù)所客戶群體、風(fēng)險狀況等客觀差異，完善保險金額等相關(guān)要求。加強(qiáng)職業(yè)責(zé)任保險和職業(yè)風(fēng)險基金計(jì)提情況監(jiān)督，規(guī)范職業(yè)風(fēng)險基金管理和使用，督促會計(jì)師事務(wù)所提升風(fēng)險防范能力。探索實(shí)行行業(yè)集中投保。

（十三）加強(qiáng)注冊會計(jì)師專業(yè)培訓(xùn)教育。創(chuàng)新繼續(xù)教育方式，圍繞專業(yè)勝任能力、職業(yè)技能、職業(yè)價值、職業(yè)道德等重點(diǎn)，豐富完善教育內(nèi)容。充分利用信息技術(shù)手段，上線繼續(xù)教育相關(guān)應(yīng)用，切實(shí)提高培訓(xùn)效果，持續(xù)保持和強(qiáng)化注冊會計(jì)師專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德操守，提升審計(jì)質(zhì)量。

（十四）進(jìn)一步規(guī)范銀行函證業(yè)務(wù)。加強(qiáng)銀行函證數(shù)字化平臺建設(shè)，加快推進(jìn)函證集約化、規(guī)范化、數(shù)字化進(jìn)程，利用信息技術(shù)解決函證不實(shí)、效率低下、收費(fèi)過高等問題，支持提升審計(jì)效率和質(zhì)量。開展銀行函證第三方平臺試點(diǎn)工作，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成配套工作指引，完善業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、安全等標(biāo)準(zhǔn)體系，推動銀行函證數(shù)字化平臺規(guī)范、有序、安全運(yùn)行，并在上市公司年報審計(jì)中推廣應(yīng)用。規(guī)范銀行函證業(yè)務(wù)及收費(fèi)行為，對提供不實(shí)回函等違法違規(guī)行為依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。

五、加強(qiáng)組織實(shí)施

（十五）加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步落實(shí)行業(yè)黨建工作責(zé)任，堅(jiān)持會計(jì)師事務(wù)所黨的組織和工作有形覆蓋與有效覆蓋相統(tǒng)一，推動會計(jì)師事務(wù)所將黨建工作要求載入章程或協(xié)議，加強(qiáng)教育、管理、監(jiān)督、服務(wù)，充分發(fā)揮行業(yè)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為注冊會計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。

（十六）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各有關(guān)部門要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革開放的大局出發(fā)，充分認(rèn)識推動注冊會計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的重要性，將相關(guān)工作擺到重要議事日程，并作為巡視督導(dǎo)的重要內(nèi)容。財政部門作為主管部門要牽頭建立信息報送、督查考評等制度，發(fā)揮統(tǒng)籌抓總作用。強(qiáng)化行業(yè)自律，支持注冊會計(jì)師協(xié)會依法履職，充分發(fā)揮協(xié)會作用。密切關(guān)注注冊會計(jì)師行業(yè)發(fā)展重大問題，加強(qiáng)前瞻性、預(yù)判性研究，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重體系建設(shè)，制定完善基礎(chǔ)制度，及時出臺配套政策，精準(zhǔn)施策，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)重點(diǎn)工作。

（十七）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。建立行業(yè)輿情日常監(jiān)測、會商研判以及中央和地方、政府部門和行業(yè)協(xié)會的分級分類響應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)對注冊會計(jì)師行業(yè)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的宣傳，積極引導(dǎo)社會輿論和市場預(yù)期。

國務(wù)院辦公廳

2021年7月30日